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Essahal Mohammed - publié le Vendredi 5 Février à 18:00

Le contrôle administratif sur la commune : une réforme tronquée






Essahal mohammed
Essahal mohammed

Introduction :

Dans les faits, l’action communale est l’objet d’une pluralité de contrôles dont chacun à sa raison d’être et d’une manière générale, il est courant que chaque forme du contrôle soit appréhendée de façon isolée. Le concept du contrôle recouvre des dispositifs et des procédés très distincts quant aux conditions et modalités de son exercice, ainsi que sur l’objectif à atteindre.
L’allégement ou le renforcement du contrôle traduit la réalité et l’étendu de l’autonomie des communes vis-à-vis du pouvoir central, ce qui a conduit les artisans de la loi 113-14 à introduire « la gestion axée sur les résultats» (art.271), l’évaluation, le contrôle interne et l’audit», (art.272) en supprimant la tutelle pour la remplacer par le contrôle administratif et pour la première fois, on parle de l’autonomie administrative.
Quelle évolution du contrôle administratif, dans la loi organique 113-14 relative aux communes, est-ce qu’elle a pu résoudre les nombreux dysfonctionnements?

I: le contrôle administratif sur la commune : une réforme censurée

La charte communale confère les pouvoirs du contrôle à l’autorité administrative dans un triple objectif à savoir l’application des lois et réglementes en vigueur, la garantie de la protection et le concours de l’administration, la garantie de la protection de l’intérêt général.
L’article 69 de la charte communale fixe les délibérations objet d’approbation à priori, alors que l’article 72 dispose que « le président du conseil communal doit transmettre toutes les délibérations autres que celles énumérés dans l’article 69 à l’autorité administrative locale ».
S’agissant de la loi 113-14, elle a déconcentré le contrôle sur les communes en faveur du gouverneur ou de son représentant, en revanche, elle soumet toutes les délibérations et décisions au contrôle de légalité, (art.115) par contre toutes les délibérations ayant un impact sur les dépenses et les ressources doivent être revêtues du visa du gouverneur (art.118).
La principale question est-ce que cette loi organique vient résoudre les dysfonctionnements affectant la charte communale et octroie une véritable autonomie de décision aux communes?

1- Les dysfonctionnements de la réforme
Certes l’application de la charte communale de 2002 a démontré dés le début deux types de dysfonctionnements qu’il faut les corriger par une autre réforme, celles qui touchent sa structure et celles qui compliquent le fonctionnement du conseil communal.
a- Les dysfonctionnements structurels
Dans la pratique, l’application des articles 28, 29, 49, 50, 56, 58 et 71 a été d’une extrême difficulté et a induit des répercussions qui paralysie partiellement ou totalement le conseil communal outre les clivages entre la majorité communale et l’anarchie dans certaines communes, cette situation est provoquée par trois facteurs :
- Une situation nouvelle où on ne peut appliquer les dispositions de la matière concernée ;
- Les dispositions d’un article ne sont pas claires ou elles prennent plusieurs lectures
- Le comportement de certains élus qu’il soit tribal, familial ou politique.

b- Les dysfonctionnements ordinaires
Ces dysfonctionnements ne sont pas de la même intensité que celles concernant les articles ci-dessus, mais, ils exigent des solutions efficaces car de simples difficultés dans un contexte socio-politique déterminé peuvent devenir de grands problèmes pour la commune et l’autorité locale, en l’occurrence il s’agit:
• des articles 9, 12, 14 qui affectent directement les organes du conseil communal,
• des articles 20, 21, 22, 30 qui concernent le statut de l’élu communal;
• des articles 36, 37, 42, 43, 47 et 50 qui organisent les attributions du conseil communal en matières de développement socio-économique, des taxes locales, la gestion du domaine public communal, la coopération et le partenariat, les compétences à transférer,
• les articles 58; 59; 60; 63 relatifs au fonctionnement du conseil communal ;
• les articles 69, 70, 76 concernant la tutelle sur les actes
• les articles 78, 79, 80, 81, 82, 83 qui régissent la coopération intercommunale
Alors que le développement du de l’arsenal juridique s’exprime à travers l’approche appréhendée de la réforme suggérée et les résultats attendus pour fixer des attributions claires des communes.

c- Les dysfonctionnements concernant le régime de l’unité de la ville
Il s’agit de la répartition des compétences, le système du suivi et du contrôle (art.107), les dotations financières des arrondissements, en plus, on est toujours dans un système de gestion des arrondissements séparément de la commune mère que se soit dans une coalition ou dans des obédiences antagonistes, ce qui plonge la ville dans l’engrenage d’une gestion tronquée.
On constate que ni la réforme de 2002, ni celle de 2009 dans son ensemble n’a pris en considération l’expérience de notre décentralisation en composant entre la règle juridique et l’évolution du comportement des élus locaux, plus encore la loi 113-14 vide l’institution de la présidence de ses acquis en jouant seulement sur l’aspect technique de la gestion communale tels que les délais, alors que les combats politiques de repositionnement à l’échelle territoriale masquent le problème de la qualité de service communal.

d- les délais d’approbation ou de visa
S’agissant de la loi 113-14, il y’a une déconcentration du contrôle au profit du gouverneur, et les délais sont réduits entre 5 jours et 20 jours (articles 116 et 118):
Mais dans la réalité ils demeurent longs et réduisent le train de marche des communes ainsi que leurs initiatives, aussi, les délais prescrits dans certains textes spéciaux ne concordent pas avec ceux de la charte communale surtout en termes de gestion du domaine public.
le délai de 5 jours exigé par l’article 116 pour l’expédition de toutes les délibérations relevant de cet article au gouverneur reste suffisant pour accélérer le rythme de l’administration communale jugé sévèrement par sa lourdeur et la complexifié de ses circuits.
S’agissant du pouvoir de substitution, l’autorité administrative locale compétente procède d’office par arrêté motivé en fixant l’objet précis de cette substitution.

2- La transmission des actes soumis au contrôle administratif
a- Les actes transmis concernant le conseil communal

L’article 69 de la charte communale énumère les délibérations du conseil communal qui sont soumises au contrôle à priori par l’autorité administrative, ainsi, elles ne peuvent être exécutoires qu’après approbation, alors que la loi 113-14 énumère les plus importantes dans l’article 118 pour le visa du gouverneur.
Du point de vue économique, l’organisation économique impose des contraintes de planification, d’exécution ainsi que de l’évaluation des projets qui peuvent améliorer le bien-être de la population , dans ce sens le rapport du conseil économique et social et environnemental a été clair, où il remet en cause un modèle obsolète.
La loi organique 113-14 n’a pas pris en considération les autres textes spéciaux, ainsi les ambiguïtés et les contradictions demeurent encore, et on doit préciser que la tutelle est plus renforcée dans les textes spéciaux.
A cet effet, nous relevons des nuances de l’article 69 avec les articles 70, 73, et 76 de la loi 17-08, et l’autorité locale trouve du mal à traduire ces dispositions dans sa fonction du contrôle sur les communes.
• S’agissant de la gestion des services publics communaux ; la charte communale de 1976 n’évoquait que la concession et la régie ; alors que le législateur (chartes de 2002et de 2009 ainsi que la loi 113-14) a ajouté le terme de création malgré que ces services publics communaux sont crées par détermination de la loi, ce qui s’explique par la non légitimité outre l’amalgame entre équipements communaux et services communaux,
• Concernant les sociétés d’économie mixte : en plus de l’approbation de la participation de la commune aux sociétés d’économie mixte (la charte communale de 1976) le législateur a ajouté aussi l’approbation de la création, la loi 113-14 rajoute le changement de son activité, l’augmentation ou la diminution de son capital et son aliénation (art.131).
• Les conventions d’association et de partenariat : la charte communale de 1976 n’exige pas l’approbation des délibérations alors que dans la pratique, elles font l’objet de l’approbation à priori au niveau du ministère de l’intérieur.
Cependant les réformes de 2002 et de 2009 ont intégré ces actes dans l’article 69 en faisant la même chose pour les conventions d’association ou de partenariat avec d’autres communes nationales ou étrangères car c’est un problème partagé et les décisions dans les domaines mixtes entre les différents acteurs au niveau territorial doivent avoir des critères spécifiques alors que la loi organique 113-14 les a soumises au visa.
• Alinéa 11 de l’article 69 : dispose que « les baux dont la durée dépasse 10 ans ou dont la reconduction dépasse la durée cumulée de10 ans » sont soumis à l’approbation de l’autorité de tutelle, on trouve que l’arrêté ministériel n1508/05 du 29-07-2005 concernant la délégation du pouvoir de l’autorité de tutelle au wali ou gouverneur concerne uniquement les contrats des baux relatifs à la gestion des services publics ne dépassant pas 5 ans, mais l’avant-projet est muet sur cette question.
• Article 73: on remarque que l’alinéa 2 de l’article 69 a pris du retard pour être effectif «ouverture des nouveaux crédits, relèvement des crédits, virement d’article à article», alors que pour les alinéas10, 11, et 13 le pouvoir d’approbation a été délégué dès le départ, la loi organique vient d’innover, car cette compétence est devenue une attribution du conseil communal ( art.201 de la loi 113-14).
• La « fixation du taux des taxes et des tarifs, des redevances et des droits divers» est soumise directement à l’approbation de l’autorité de tutelle, et les mêmes dispositions si elles sont prises par le président sont soumises au visa du ministre de l’intérieur ou de son délégué, de temps mieux la loi organique 113-14 vient de déconcentrer cette compétence en faveur du gouverneur ou de son représentant, car la procédure au par avant était très longue.

- Enfin, il est très important de relever certaines discordances au niveau de l’article 69 de la charte communale reprises aussi par la loi organique de 113-14, il s’agit en l’occurrence les acquisitions qui est un mot valise auquel on peut lui assimiler tout ce qui rentre au niveau du droit public tels que l’expropriation pour utilité publique; les perquisitions; les biens sans propriétaires… ou celles qui relèvent du domaine privé comme les biens, les dons.. .
En plus l’expérience a démontré que le délai de 15 jours demeure insuffisant pour expédier toutes les délibérations prises par le conseil communal surtout quant il s’agisse de l’unité de la ville, quant à la loi organique, elle fixe un délai de 20 jours pour les actes financiers, et la non opposition dans le délai imparti vaut un visa (art.118).
Cependant, il y’a d’autres textes juridiques et organisationnels qui soumettent des délibérations à l’approbation ou au visa, en étudiant l’évolution du contrôle sur les actes, nous relevons les observations à propos de la loi organique 113-14 qui parle du visa et non de l’approbation.

La réforme vise une déconcentration du contrôle, pour établir une relation de proximité, où le gouverneur devient la plaque tournante dans le domaine du contrôle de légalité, alors qu’on attend toujours un statut qui fixe clairement les compétences de celui-ci comme représentant de l’autorité du gouvernement chargée de l’intérieur pour ainsi mettre fin à la relation complexe et complice entre le gouverneur et le président du conseil communal.
Les attributions du président ont été énumérées dans les articles 66 à 73 dans la loi organique de 113-14, en plus de l’incompatibilité indiquée ci-dessus, on constate un retour des analphabètes pour gouverner les villes, aussi, la révocation par le conseil communal, ce qui menace la stabilité des présidents, mais le plus important c’est le plan communal de développement vient d’être abrogé en faveur de la région, vu l’échec de l’expérience communale.
Donc, cette institution n’est plus considérée comme attractive et un tremplin vers d’autres missions nationales alors que les batailles politiques se sont concentrées sur les régions.
Par ailleurs, la police administrative demeure partagée entre l’autorité locale et le président du conseil communal alors que la tranquillité peut interférer avec la sécurité, ce qui n’a pas manqué de poser deux types de problèmes: le premier est relatif au conflit de compétence entre l’autorité locale et l’organe élu, le second se rapporte à l’absence de procédés juridiques qui permettent aux présidents communaux d’exécuter leurs décisions en matière de police administrative.
La loi organique113-14 annonce des directions et d’une direction générale (art.128) sous contrôle de l’autorité du gouvernement chargé de l’intérieur ou de son délégué, ce qui renforce l’autorité du contrôle et peut empêcher le président de créer des structures qui marchent avec la spécificité de sa commune, alors que les acteurs locaux ont depuis longtemps demandé à ce que l’autorité administrative soit plus proche des communes.
Certaines villes ont reconduits les anciens responsables en violation de la procédure de l’appel à candidatures et ont placé des chefs de divisions selon les obédiences politiques et non pas sur le principe de la compétence et de la méritocratie.
Si la libre administration consacre particulièrement une autonomie administrative pour permettre au conseil communal et sa présidence de voter les délibérations et les décisions en toute liberté et sérénité, voire de responsabilité, la loi 113-14 vient au contraire des réformes antécédentes, en bafouant les acquis des communes durant toutes l’expérience de la décentralisation, en imposant la transmission de tous les actes communaux au gouverneur ou à son représentant qui durci encore la tutelle enveloppée dans le terme du contrôle administratif.
Ce qui explique que le contrôle est élargi pour englober aussi les opérations immobilières sachant que les dons et testaments ne font pas l’objet de l’approbation à priori alors quelles rentrent dans les acquisitions faites par la commune ce qui provoque une contradiction, la loi organique 2014, lui aussi, n’a pas précisé le contenu et impose les dons, legs et nouvellement les aides au visa du gouverneur pour mettre de l’ordre dans les procédures et les modalités d’aides aux associations.
- Si la charte communale de 1976 ne fait pas de différence entre les modes d’occupation temporaire du domaine public en soumettant tous les actes de gestion à l’approbation à priori sans spécifier le genre d’opération, la réforme de 2002 et de 2009 n’a soumis que l’occupation temporaire du domaine public sans emprise en la considérant comme un acte de gestion qui est régi par la police administrative communale, celle-ci n’est pas soumise à l’autorité de tutelle car c’est un acte individuel, mais l’avant-projet de 2014 exige la transmission de tous les actes du président à l’autorité locale et tout acte non transmis dans les cinq jours est considéré comme non exécutoire.
On a relevé aussi les contradictions entre la charte communale de 2009 et les textes spéciaux relatifs au patrimoine communal et finances locales, dans ce sens, si l’article 69 dénombre les actes soumis au contrôle à priori de la tutelle, la remarque la plus importante est que cet article est lié étroitement aux autres articles 70, 73 et 76, Ici, encore la loi organique 113-14 n’a pas apportée de précision à ce sujet.

b- Les autres actes

Dans ce cas, le gouverneur peut s’opposer à l’exécution des délibérations objet de l’article 72 de la charte communale, ce qui impose d’examiner les modalités du contrôle de la légalité, de même, la loi organique113-14 empreinte cette voie et tout contentieux relatif à l’opposition d’un acte, le juge compétent doit être saisi à tout moment.

II- l’évolution du contrôle à priori ou contrôle administratif
1- Evolution par rapport au système français


L’examen du contrôle administratif dans la loi organique 113-14 est sans nuance accablante et tatillonne, et reste incomplète, de même elle est trop insuffisante pour dégager son poids, son champ d’application et les différents mécanismes par lequel elle est exercée, car elle est demeure un concept pratique pour inclure toutes les techniques du contrôle envisageables.
Les délibérations et les actes suivants ne peuvent être appliqués sans le visa du gouverneur ou de son représentant, il s’agit de :

Ainsi, une tutelle déguisée, demeure toujours présente, car les décisions du conseil communal ne sont exécutoires que si le gouverneur ou son représentant soit informé.
Il est nécessaire d’élucider certains textes spéciaux, car il y’a des délibérations qui sont régies par un mécanisme d’approbation non transcrit dans les textes, en plus la pratique du contrôle se fait par le biais des circulaires; des consignes ou sur ordres.
Cette problématique est difficile de cerner, car les artisans de ce projet doivent revoir les décrets et les arrêtés dans ce domaine, mais il convient de noter la déconcentration du contrôle administratif ainsi que la place du juge administratif portée par la réforme en vue de rationaliser la gestion communale.
L’objectif c’est de démontrer que les chartes communales de 2002 et de 2009 n’ont pas été révisées dans leur ensemble, de même, la loi 113-14 a été établie singulièrement par rapport aux autres textes spéciaux ce qui provoque de l’ambiguïté et des contradictions à l’issue de la comparaison.

2- Les modalités du contrôle de légalité
Le contrôle de la légalité c’est la vérification par l’autorité administrative compétente de la conformité aux lois des arrêtés délibérés et autres décisions prises par la commune, ils doivent être complets et conformes au droit en vigueur.
Si, la tutelle administrative laisse présumer une « incapacité juridique »des communes, le contrôle de légalité indique que la commune possède une «autonomie administrative», ainsi le gouverneur ou son représentant se présente comme un défenseur de droit, et vise à encadrer juridiquement l’administration communale en veillant à ce que les décisions soient prises en conformité à la règle de droit.
En France, « La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a conforté le contrôle de légalité et la mission propre du préfet pour l'assurer. Le respect de la légalité est en effet à la base de l’État de droit qui régit les rapports des citoyens avec l’administration. Dans notre Etat décentralisé, il contribue également à garantir l’équilibre des pouvoirs entre l’État et les collectivités territoriales».
Si la charte communale consacre la distinction devenue classique entre nullité de plein droit et l’annulabilité, la loi 113-14 elle-même conserve cette distinction et copie par la même sur le système français, sauf que l’équilibre recherché par le modèle français ne peut exister d’en moins dans cette loi, elle donne la suprématie à l’autorité de gouvernement chargée de l’intérieur et à son représentant au niveau territorial, alors que le contrôle de légalité doit être fondé sur des critères carrément objectifs.

a: La nullité de plein droit des actes
La loi 113-14 (articles 116 à 118) a conservé les dispositions de la charte de 2009 qui a repris le même article 74 de la charte de 2002, calqué à son tour sur l’article 35 de la charte de 1976 : toute délibération portant sur un objet étranger aux attributions du conseil communal ou prise en violation de la législation ou à la réglementation en vigueur est considérée comme nulle de plein droit.
Ainsi, depuis 1976, le mécanisme de la nullité n’a subie aucune évolution ou changement, car le législateur n’a pas fourni d’effort pour mieux préciser les compétences reconnues aux communes de telle façon à ce que l’autorité administrative du contrôle puisse savoir quand le conseil peut commettre un dérapage, ce qui laisse le contrôle de légalité en constante stagnation, sauf que la décision est prise cette fois-ci par le juge administratif en cas du contentieux.
Si la charte communale et même les textes spéciaux ne permettent pas de savoir pertinemment qui fait quoi et qui endosse la responsabilité, toute intervention, toute attribution sont amalgamées de telle façon qu’on ignore ce qui fait l’Etat, les agences et les autres collectivités territoriales.
Pour remédier à la situation, l’autorité administrative utilise la déclaration de la nullité ce qui témoigne d’une schizophrénie entre une autonomie de principe, indiquée dans la loi organique et les textes précédents et une réelle dépendance aux autorités centrale et locales.
S’agissant de la nullité pour violation de la législation et de la réglementation, la pratique nous a révélée que personne, ni l’autorité administrative, ni les conseillers communaux, ni les fonctionnaires communaux ne peuvent prétendre qu’ils tiennent un respect conforme des textes juridiques et organisationnels et ce pour 3 raisons :
- La lecture donnée aux textes juridiques qu’elle soit par la commune, l’autorité locale ou même l’autorité de tutelle, n’est pas la même.
- L’autorité locale trouve des difficultés que pour appliquer les dispositions des différents textes, car les développements faits ne sont pas réunis dans un guide et parfois on veille à faire respecter des consignes et des circulaires obsolètes,
- L’activation de la nullité reste absente depuis longtemps et l’on commence à voir une nouvelle démarche où l’autorité locale suit le mode d’observation ou d’orientation faite aux communes pour modifier ou compléter leurs actes.
En revanche tous les rapports indiquent fréquemment que les inégalités commises ressortent soit de l’ignorance de la loi, soit d’une interprétation molle, sauf que la décision de l’annulation peut-elle être admise en appel devant le tribunal administratif pour couper avec une tradition longue avec laquelle le ministère de l’intérieur est simultanément juge et partie.

b- L’annulabilité des actes
Si on commence par l’article 115 de la loi 113-14, l’expression sont annulables fait comprendre que l’autorité du contrôle détient un pouvoir réel pour apprécier la légalité de tout acte voire le faire changer pour prononcer ou non son annulation.
Concernant la notion de l’intérêt personnel, en estimant que le conjoint, les enfants ou ses parents ne peuvent s’avérer en réalité que des simples prête-noms d’un élu communal, à ce sujet, c’est le gouverneur qui se charge de l’avis de l’annulabilité, mais il faut préciser que l’annulation n’est pas automatique, encore faut il que le conseiller tire effectivement un intérêt quelconque de l’affaire mise à la délibération, car il faut envisager des ordonnances punir l’exécution irrégulière, et combattre également les agissements délictueux.

Pour éviter les collusions entre l’intérêt de la commune et l’intérêt privé des conseillers, la réforme de la charte communale -2002 et 2009- a élargi les causes d’annulabilité, mais lorsqu’on examine l’article 75 de la charte 2009 on se rend compte que le législateur n’a pas précisé la question d’un conseiller communal qui peut participer dans une délibération dont il peut tirer un profit ou un intérêt personnel et cela d’une façon ou d’une autre et à quel moment ?

Ce ci dit, en toute connaissance de cause, même si l’article 22 interdit sous peine de révocation à tout conseiller communal d’entretenir des intérêts privés avec la commune dont il est membre et par n’importe quelle manière (contrats, acquisition, échange, gérance,…).
Ces dispositions sont illogiques et pire encore elles sont prises d’une façon absolue, ce qui peut avoir des conséquences négatives sur les élus locaux.
L’interdiction est sanctionnée par la révocation du conseiller par un décret motivé publié au bulletin officiel, et l’annulation se dédouble d’une sanction de révocation, sauf que dans les articles64 et 65 de la loi organique 113-14, elle doit être prononcée par le juge administratif.
Ce qui en partie exhausse la recommandation faite dans le fameux rapport final de la commission de révision de la charte communale de 1998, par conséquent, l’annulation des actes des communes est présenté comme un contrôle de légalité basé sur des critères purement objectifs.
S’agissant de la loi 113-14, l’opposition est du ressort exclusif du gouverneur ou de son représentant pour les matières hors les attributions du conseil communal ou les délibérations prises en violation de la loi, cependant, c’est au juge compétent d’en décider en dernier mot.

Conclusion :

Si on revient en 1998, la commission chargée de la révision de la charte communale de 1976 a recommandé de substituer ultérieurement la tutelle administrative par le contrôle juridictionnel « lorsque les conditions objectives et les moyens humains et matériels nécessaires à une telle mesure seront réunies », une autre recommandation consiste à annuler le contrôle à priori et le remplacer par le contrôle à posteriori.
Etant écarté les deux par le pouvoir central, une contradiction fondamentale s’installe entre le discours politique qui rime avec un approfondissement de la politique de la décentralisation communale et la conservation d’un contrôle impératif qui permet à l’Etat non seulement de contrôler l’action communale, mais aussi d’orienter la vie locale.
Or, les contrôles ne sont pas un gage d’efficacité et de respect de la régularité, la gestion communale est émaillée des irrégularités, et souvent peu efficace, alors que le pouvoir du contrôle doit se ramener avant tout à une simple notion du contrôle institutionnel normal.
Enfin, il convient de dire que les conditions ne sont pas requises pour une autonomie administrative communale et responsabilisante, sachant pertinemment que le ministère de la justice a arrêté de recruter pour le poste du juge administratif des cadres exerçant spécialement dans le contentieux administratif, en jugeant cette procédure comme contre-productive.



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